אלעד ישראל מגורים בע"מ ואח' נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה ואח'

פסק דין

עתירה מינהלית כנגד החלטת המשיבה 1, ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: "ועדת הערר") מיום 4.7.2011 (להלן: "ההחלטה") במסגרתה נדחה ערר העותרות, אלעד ישראל מגורים בע"מ וסנאורה בע"מ (להלן: "העותרות"). הערר הוגש כנגד החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של המשיבה 2, הועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן: "הועדה המחוזית") לדחות את תכנית רג/1345 (להלן: "התכנית").

עיקרי העובדות הרלבנטיות:

העותרות, סנאורה בע"מ (להלן: "סנאורה") ואלעד ישראל מגורים בע"מ (לשעבר דנקנר השקעות בע"מ) (להלן: "אלעד ישראל") הן חברות בתחום היזמות הנדל"נית, שהיו בזמנים הרלבנטיים לעתירה הבעלים של חלקה 399 בעיר רמת גן, אשר גובלת בחלקה 401 שהייתה בבעלות עיריית רמת גן (להלן: "העירייה"; להלן יקראו חלקות 309 +401 יחדיו: "המקרקעין"). המשיבה 3 היא הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן (להלן: "הועדה המקומית"), המשיבים 4 הם כ-68 בעלי דירות ו/או דיירים בבניין מגורים, נשוא עתירה זו.

בשנות ה-90 המוקדמות ביקשה סנאורה לנצל את המקרקעין לפרויקט נדל"ני. לפי המצב התכנוני שחל באתה עת, בהתאם לתב"ע רג/787 (להלן: "תב"ע 787"), ניתן היה לבנות בניין מגורים של 15 קומות, בן 60 דירות, כל אחת בשטח 120 מ"ר. סנאורה הייתה מעוניינת להגדיל את מספרן של יחידות הדיור. העירייה מצידה, חפצה באותה עת שיוקם על גבי המקרקעין בניין לדיור מוגן ולא בניין מגורים "רגיל", כדי לתת מענה לצרכיהם של קשישים, "קשישים טיפוליים" ו"קשישים סיעודיים". לנוכח ההנחה שקשישים נזקקים לדירות בשטח קטן יותר הייתה העירייה מעוניינת לאפשר הקמת בניין בו מספר גדול יותר של דירות קטנות באמצעות הגדלת הצפיפות המותרת לבנייה, מבלי לחרוג מאחוזי הבנייה המותרים.

על רקע האמור, החלו העירייה וסנאורה בהליכים של ייזום תכנית בניין עיר חדשה (רג/במ/1005/16 (להלן: "תב"ע 1005")) שתשנה את תב"ע 787. בחודש פברואר 1992 נכרת בין סנאורה לבין העירייה הסכם המסדיר את הזכויות וההתחייבויות של כל אחד מהצדדים באשר לבנייה. ההסכם "מניח" שתב"ע 1005 אושרה, למרות שבמועד חתימתו חלה עדיין תב"ע 787, וקובע כי העירייה תתיר לסנאורה לבנות על גבי המקרקעין מגדל מגורים הכולל 120 יחידות דיור, במקום 60 יחידות. בתמורה, סנאורה תיבנה עבור העירייה אולם ציבורי שימסר לחזקת הרשות המקומית ותישא בעלויות הפיתוח של כיכר לזכרו של דב גרונר ז"ל. מכאן, ההסכם הבטיח לעירייה את זכויותיה באולם הציבורי ובפיתוח הכיכר, תמורת הסכמתה לבנייה על גבי חלקה 401 והתחייבותה לפעול לקידום הפרויקט.

ביום 27.12.92 אושרה תב"ע 1005. נקבע בה כי אופי הבינוי המותר על גבי המקרקעין יהיה כדלקמן:

"הקמת בניין דיור מוגן – 120 יחידות דיור, 15 קומות מגורים מעל 2 קומות מסחריות, קומת מחסנים בגודל 5 מ"ר לכל יח"ד וקומת שירותי בריכת שחיה..."

עוד נקבע בתב"ע כי תוקם חברת ניהול וייקבעו, בשיתוף עם עיריית רמת גן, קריטריונים לקבלת דירות, שיבטיחו את מימוש תכלית הפרויקט לדיור מוגן:

"תוקם חברת ניהול ואחזקה...חברת הניהול תהיה אחראית לקשישים הסיעודיים והטיפוליים...הקריטריונים לקבלת הדירות יקבעו בהסכמה עם עיריית רמת-גן".

ברם, תב"ע לחוד, ומעשים לחוד. התברר כי העותרות אמנם בנו את הבניין (להלן גם: "בית גרונר") בהתאם למפרט הטכני וכללו את הפונקציות הבסיסיות הנדרשות לצורך דיור מוגן (חדר רופא, חדר אחות וכד') - אך בחרו להתעלם כליל ממטרת הפרויקט. במקום למכור את הדירות לקשישים, הם שיווקו אותן "בשוק החופשי" לכל דורש, בלא קביעת קריטריונים ומבלי קשר לדיור מוגן שעמד בבסיסו של הפרויקט.

למרות שהבנייה ומכירת הדירות נעשו במשך כ-6 שנים (1999-1993), לא נקטה העירייה פעולה כלשהי לבלום את מכירת הדירות לאוכלוסייה הכללית. בשנת 1999 אף סיפקה הועדה המקומית לבניין טופס 4 – הניתן כידוע לאחר סיום הליכי הבנייה – למרות שגם במועד האמור טרם הוסדרו קריטריונים.

רק בשנת 2000 התעוררה העירייה מ"תרדמתה" , לאחר שלדבריה "נודע" לה על מעשי העותרות. בעקבות זאת, הגישה כנגד העותרות כתב אישום. בהכרעת הדין שניתנה על ידי כב' השופט דוד מועלם מבית המשפט לעניינים מקומיים, (תפ (ר"ג) 1388/00 מדינת ישראל נ' דנקנר השקעות בע"מ) [פורסם בנבו] (10.4.2004) נקבעו העובדות הבאות, שבהמשך הפכו לחלוטות:

השימוש שנעשה בפועל בבניין סותר את ההוראות התכנוניות וההיתרים אשר ניתנו.

כל הגורמים המעורבים ידעו על קיום התב"ע, עיינו בה ואף ידעו על המגבלה שקיימת להקים בניין המיועד לקשישים.

העותרות פעלו בחוסר תום לב תוך ביצוע עבירות חמורות – במטרה לגרוף רווחים שלא כדין.

בשום שלב, העירייה לא העניקה היתר לשיווק הדירות בשוק החופשי ולא הבטיחה לעותרות כי יורשו לעשות כן.

בגזר הדין שניתן ביום 9.5.2005 הוטל על כל אחת מהעותרות תשלום קנס בסך 400,000 ₪ ע"פ ס' 219 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") ותשלום קנס בסך 60,000 ₪ ע"פ ס' 61 לחוק העונשין, תשל"ז-1997.

על הכרעת הדין וגזר הדין הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי. במסגרת הסדר טיעון, הסכימו העותרות לחזור בהן מהערעור ונקבע כי סכום הקנס הכולל לכל אחת מהן יופחת לכ-150,000 ₪. ההרשעה נותרה בעינה.

בד בבד עם סיום ההליך הפלילי החלו העותרות והעירייה לפעול להכשרת העבירה באמצעות שינוי ייעוד הקרקע למגורים. לשם כך יזמו תב"ע חדשה, היא תב"ע רג/מק/1345 ("התכנית" כאמור לעיל), שבה יירשם כי ייעוד הקרקע הוא "מגורים".